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地方債迎發行高峰 開前門堵后門要堅決

2019-06-11 11:06 中國經濟導報-中國發展網
地方債 增長

摘要:統計顯示,今年5月份,地方債發行規模為3043億元,盡管低于一季度月均水平,但較4月份增長34%。截至5月底,2019年共發行1.94萬億元地方債,較去年同期增長率達121.04%,完成全年新增限額3.08萬億元的62.99%。

中國經濟導報記者|李盼盼

地方債發行在經過短暫放緩后,將迎來年內發行高峰。

統計顯示,今年5月份,地方債發行規模為3043億元,盡管低于一季度月均水平,但較4月份增長34%。截至5月底,2019年共發行1.94萬億元地方債,較去年同期增長率達121.04%,完成全年新增限額3.08萬億元的62.99%。

業內人士表示,今年地方債發行時間點明顯提前,這改變了以往地方債發行不均衡,年初發行量少的狀況。在經歷4月份發行放緩,5月份規模回升后,預計6月份地方債發行將放量,估計達到6000億元以上,單月發行規模有望創年內新高。

與此同時,信用風險事件如影隨形,始自2018年的債務違約大潮尚未退去。

“目前,地方政府的隱性債務大多存在于市、縣兩級政府,而且部分地方政府隱性債務還款來源和擔保措施缺乏實際保障。”交通銀行首席經濟學家連平表示,處置地方隱性債務的關鍵,一是摸清隱性債務規模,二是“堵好后門,開好前門”。

地方債發行加快

從今年情況看,地方債發行節奏較往年明顯加快。截至5月底,2019年共發行1.94萬億元地方債。其中,再融資一般債發行3682.56億元、新增一般債發行5997.78億元、再融資專項債1097.79億元及新增專項債8598.41億元。新增一般債占全年新增地方政府一般債務限額的64.49%,新增專項債占全年新增專項債務限額的40.00%。

連平表示,《政府工作報告》中提到的“繼續發行一定數量的地方政府置換債券”目前并未發行,地方債5月發行量目前仍處在低位,預計下半年地方政府可能會面臨較大的發債壓力。同時,今年地方債發行的穩步推進,在一定程度上減弱了去年下半年“扎堆”發行造成利率債供給沖擊的可能性。

分地區看,5月份發行地方債的省份共計18個,以再融資一般債和新增專項債為主。其中,河北、河南、遼寧、貴州、福建、湖北、寧夏7個省份僅發行再融資債,廣東、新疆、黑龍江3個省份僅發行新增債,其余各省均有發行。國金證券在一份研究報告中指出,從發行體量看,四川、廣東、廣西位列前三,發行規模合計1286.77億元,占4月總規模的42.28%。具體來看,發行再融資債靠前的省份為四川、河北,兩省合計發行571.41億元,占借新還舊總額的41.21%;四川、廣東新增債發行金額超過300億元,兩者合計發行占新增債總額的46.67%。

從項目分類看,5月份發行的新增專項債仍以棚改專項債和土儲專項債為主,兩者合計占比74.26%,較4月份小幅下降。連平認為,土儲專項債發行金額雖高,但無法成為拉動基建的主力,加之專項債資金并不能作為項目資本金,其余專項債對基建投資的拉動作用較為有限。

今年共有1.3萬億元地方債到期,1~5月份已發行4799.4億元借新還舊債,僅占到期規模的36.5%。“在新增債券和借新還舊債雙重壓力下,預計6月份地方債發行將放量,達6000億元以上。”國盛證券分析師劉郁認為。

地方政府債務主要分為直接債務和隱性債務。直接債務指地方政府發行的債券,以及尚未置換成債券的存量債務。據財政部披露,截至2019年4月末,全國地方政府債務余額19.679萬億元,控制在全國人大批準的限額之內。

連平表示,地方政府隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保,牽涉范圍很廣,如地方融資平臺公司債務、政府和社會資本合作(PPP)項目的債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、地方“僵尸國企”債務、金融扶貧項目債務、養老金缺口、政策性融資擔保等,都應該屬于政府隱性債務。

中國經濟導報記者從知情人士處獲悉,為堅決遏制假借PPP名義增加地方政府隱性債務風險,財政部下發通知,就增加地方政府隱形債務的項目如何處理提出了一系列的要求,并要求各級財政部門在6月底前完成入庫PPP項目納入政府性債務檢測平臺情況梳理核實工作,并于7月20日前將有關情況報送財政部金融司和PPP中心。

風險有所露頭

金融風險防范重點要看債務領域,而龐大的地方政府債務給國內金融穩定帶來了不確定性。

來自中金公司的數據顯示,目前國內存量債務總量在220萬億元左右,其中來自中央政府、地方政府直接負債約33萬億元,企業部門負債約140萬億元,居民的房地產、信用卡還款等負債約49萬億元。在企業部門負有的140萬億元債務中,有30萬億~40萬億元屬于地方政府融資平臺的負債,加上政府33萬億元直接負債,總量在60萬億元左右。

“這筆債務是中國存續債務的一半,占GDP的50%~60%,也是可能對金融穩定帶來沖擊的重要因素。”中金公司投資銀行部執行總經理程達明表示。

去年以來,一些地方政府平臺債務頻現“爆雷”,尤以內蒙古、貴州、青海等省份居多。這種情況并未在今年改善。

5月中旬,安信信托作為受托人發起設立的“安信·新農村建設發展基金集合信托計劃”出現項目本益未全額兌付的情況,產生逾期,涉及項目金額約28億元。這一信托計劃成立于2013年,投向為貴州樂灣國際新農村建設項目,安信信托通過股權投資方式,從項目早期開發、土地整理收儲、開發建設及運營銷售全產業鏈參與。產品到期日為2019年4月28日。

這不是個案。4月份,中泰信托旗下一款信托產品發生逾期,融資方亦為貴州省城投公司——凱里開元城市投資開發有限責任公司。產品信息顯示,該項目資金用于向凱里開元城投發放委托貸款,最終用于貴州凱里市棚戶區改造工程白午安置房項目。逾期原因是融資方短期流動性困難。

程達明表示,除了負債總量龐大外,地方政府債務還存在期限錯配的問題,且地方融資平臺盈利能力也普遍較低。如何用短貸帶動長投資產,如何用地方融資平臺每年“涓涓細流”般的經營性現金流覆蓋還本付息壓力,是化解地方政府債帶來的系統性金融風險的關鍵。

防范化解風險正當時

從短期來看,各類地方融資平臺近年來尚未出現實質性的大面積違約,繼續融資保持債務穩定也仍是地方政府重要的考核標準。

但程達明指出,中長期來看,地方政府融資平臺依然需要推動轉型發展。他建議,一個區域內的地方政府融資平臺需要整合做大做強,提升整體信用等級,進而保持再融資的穩定。

據了解,重慶、四川、貴州、浙江四個省份已開始踐行地方政府融資平臺整合。合并后,短期的個別風險科技化解,融資成本也可以下降。

另一方面,地方政府融資平臺業務需要“肥瘦搭配”。在承擔包括基礎設施建設、土地整理等公益性的主營業務外,程達明認為,地方政府融資平臺還需要形成具有地方特色、能夠具有壟斷優勢、提供穩定經營性現金流的業務。

“未來5~10年內,地方政府融資平臺通過轉型,將有望成為具有先進公司治理、鮮明地方經營特色,主營業務突出的地方城市經營商。”程達明說。

也有不少業內人士表示,“堵好后門,開好前門”尤為重要。

“開前門”指的是2014年修改預算法,允許地方自主發債。我國1994年預算法嚴格規定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此,地方政府不得不采取諸多方式繞開規定舉債,由此地方融資平臺成為借貸的“主力軍”。但是,信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式,其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下,允許地方自主發債成為更優選擇。

“堵后門”指要嚴控融資平臺舉債。融資平臺舉債透明度低、規范性差以及管理混亂,更為關鍵的是融資平臺舉債最終由誰償還并不明確,造成對有關政府部門監督和約束不足,易引發過度舉債。

在地方政府債券受到市場熱捧之時,同樣需要完善、改進相關的服務體系建設。

對此,連平表示,首先在使用地方債資金的過程中要兼顧效益和風險。政府在地方債資金使用上,應有效管理資金。同時,投資者在購買債券的時候要清楚債券的具體用途,不能僅僅因為門檻低、收益好而盲目跟風。因此在整個銷售過程中,公正透明的信息披露顯得非常重要。對于政府而言,應加強項目的管理和運營,降低暴露的和潛在的風險。同時,及時披露相關信息,有利于投資者理性投資的形成,利于市場化發展。

其次,支撐債券發行的金融服務要跟上。信用評級對于債券來說非常重要,由于債券的期限時間三年到五年不等,對于評級機構來說要持續對債券的信息進行披露,使市場更加透明,利于投資者對該債券的評估。同時,對于交易清算、結算的服務要做到及時有效,這不僅包括再融資、質押、抵押、置換,甚至是企業破產清算,都需要有匹配的金融服務做支撐。否則,一旦出現問題糾紛,最終不僅僅是投資者金錢上的損失,更是政府信用的損失。

另外,要遵守“穿透原則”防范違規融資、變相舉債。今年是地方政府債繼續發力之年,更需要重點防控地方政府債存在的違法違規風險。風險主要集中在地方融資平臺通過虛假PPP項目違規融資、地方投資基金的違規操作等。因此,嚴格遵守“穿透原則”,做到資金審查、專款專用,嚴防交叉金融業風險,切實做到“誰用誰借、誰借誰還、審慎決策、風險自擔”。由于今年地方政府債門檻低、流動強,同樣需要對中小企業投資者進行“穿透”管理,加強對投資者的風險教育。同時,也要防止在再融資、抵押、質押等環節出現違規行為。

責任編輯:呂婭丹


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