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“專項債+市場化融資”債務風險防控不放松

2019-06-18 18:02 中國經濟導報-中國發展網
專項債 債務風險 融資 融資數量

摘要:金融機構嚴格按商業化原則審慎做好項目合規性和融資風險審核,在償還專項債券本息后的專項收入確保市場化融資償債來源的前提下,對符合條件的重大項目予以支持,自主決策是否提供融資及具體融資數量并自擔風險。

專家表示,允許將專項債作為符合條件的重大項目的資本金,并在合規條件下允許市場化融資,有利于經濟增長和企業業績改善。

中國經濟導報、中國發展網記者|李盼盼

近日,中辦、國辦發布《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(以下簡稱《通知》)。通知顯示,積極財政政策要加力提效,充分發揮專項債券作用,支持有一定收益但難以商業化的合規融資的重大公益性項目。有關專家表示,允許將專項債作為符合條件的重大項目的資本金,并在合規條件下允許市場化融資,有利于經濟增長和企業業績改善。

專項債券可作為重大項目資本金

《通知》明確,允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目,主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目,在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金,但不得超越項目收益實際水平過度融資。

地方政府按照一一對應原則,將專項債券資金嚴格落實到實體政府投資項目,不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。

中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示,今年的積極財政政策要加力提效,其實更大的發力點就是對于重大工程和專項投入的支持。為了重大工程發行的專項債,有明確的使用用途和工程屬性,專項債的擴大范圍是整個重大工程項目推進以及投融資逐步擴大的結果。

“這一規定對于地方投融資結構來說好處非常大,我們一直說要為地方公共基礎設施建設開前門、堵后門,實際上這個前門要開的足夠大,才能真正地發揮作用。而這個規定其實就是把前門打得更開,讓地方的基礎設施投資項目和重大工程的資金需求得到充分滿足,讓一些本來可能存在風險或者不太規范的融資方式和融資貸款盡量減少一些,到最后消除這些隱患。”曾剛說。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示,重大項目是地方政府投融資當中權重很高的一個領域,可是由于資本金不足,不符合國家項目資本金制度,導致很多項目無法獲得銀行貸款。允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金的規定將有助于地方政府解決資本金不足的問題,既有利于新項目上馬,也有利于在建項目的后續工程能夠加快完成,對基建投資的邊際提升有利好作用。

三類項目或率先試水

《通知》首度明確項目可以組合使用“專項債+市場化融資”的模式,并對相關融資如何償還做了明確規定。

如果債券發行獲批,項目融資就會形成“專項債+信貸”的模式。而從現實看,雖然案例尚少,但也有洛陽、南昌、廈門三個地方進行了實踐。

今年1月,《河南省洛陽市城市軌道交通1號線專項債實施方案》披露,洛陽1號線融資部分共144.224億元,其中發行軌道交通專項債50億元,其余94.224億元通過貸款融資。

南昌地鐵4號線一期融資方式和洛陽類似,其發行軌道交通專項債融資20億元,銀團貸款融資186億元。而廈門地鐵4號線的融資更加多元,包含了專項債、銀行貸款、國開基金、企業債券四類方式。

從償債資金來看,三地項目收入主要來源于政府性基金收入、地鐵運營收入。其中廈門地鐵運營收入占比高,南昌、洛陽占比低,如洛陽地鐵項目運營收入僅有1.42億元,而政府專項補貼收入高達183.22億元。

對此,曾剛表示,雖然洛陽地鐵項目融資形式上是“專項債券+貸款”模式,但就其回報模式看,銀行貸款的償還主要依賴于政府專項補貼,其銀行融資部分仍然有新增隱性債務的嫌疑。

回頭來看,產生這一問題的根源在于將項目的經營性收入和政府性基金收入放入同一個池子,然后共同用于償還不同類型的債務。

本次通知明確,組合使用專項債券和市場化融資的項目,項目收入實行分賬管理。

具體而言,項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫,納入政府性基金預算管理,確保專項債券還本付息資金安全;項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任,在銀行開立監管賬戶,將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的專項收入,及時足額歸集至監管賬戶,保障市場化融資到期償付。

換言之,專項債形成的債務是政府債務,主要由財政資金(政府性基金)償還;市場化融資形成的債務是企業債務,由企業的經營性收入償還,二者作出明確區分和隔離。

曾剛表示,棚改項目在政府購買服務叫停后,融資自求平衡的項目可采用專項債券+貸款的融資模式。在這一模式下,土地出讓金償還專項債券,建好的棚改安置房定向銷售給棚改居民形成的專項收入償還貸款就變得可行。

同時,《通知》稱,鼓勵通過銀行貸款、險資、信用債三種方式為專項債項目提供配套融資,但并未明確提及信托機構。對于實行企業化經營管理的項目,鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目提供融資支持。允許項目單位發行公司信用類債券,支持符合標準的專項債券項目。

不過仍有一些機構人士表達了擔憂。這些擔憂來自于對市場化融資部分債務的償還。

“省級政府對項目的專項債融資負有償還責任,專項債的償還沒有問題。但項目市場化融資的償還,那就不一定了。雖然明確了分賬管理,但如果政府性基金收入不足以償還專項債,實踐中專項收入有可能被挪用去還款。”某股份銀行總行風險管理部人士坦言,“因此如果投這類項目會更看重政府實力,比如選擇東南沿海城市的地鐵項目。”

加強債務風險防控

《通知》為部分重大項目帶來利好,為符合規定的項目帶來新資金,支持有效投資。據中國經濟導報記者調查了解,高速公路、地鐵、棚改項目或率先受益。不過,這并不代表放松風險防范,監管層將從多個方面構建風險防控體系。

在趙全厚看來,無論是在項目建設、施工以及投入運行的過程當中,項目本身是存在一些不可控的風險的,在這個過程當中,首先要做到的就是財務風險可防范。所謂的財務風險可防范,就是一定要保證這個項目的現金流和它本身的借貸規模之間是可償還的,并且在未來一段時間之內是能夠接續的。

“其次,要嚴格控制一些非正規渠道的融資,因為這些融資方式有可能在資金的提供和償付的過程中存在一些不確定性,這些不確定性會給項目本身或者其他的一些健康資金帶來沖擊。最后,我們要對項目進行認真的審核和審查,而不能把一些不合規的項目納入投資的過程當中。整體來說就是在事前控制,在事中監督,以及在事后管理。”趙全厚進一步說道。

《通知》在進一步完善專項債券管理及配套措施上也做出了明確規定,保障專項債券項目融資與償債能力相匹配。地方政府、項目單位和金融機構加強對重大項目融資論證和風險評估,充分論證項目預期收益和融資期限及還本付息的匹配度,合理編制項目預期收益與融資平衡方案,反映項目全生命周期和年度收支平衡情況,使項目預期收益覆蓋專項債券及市場化融資本息。

金融機構嚴格按商業化原則審慎做好項目合規性和融資風險審核,在償還專項債券本息后的專項收入確保市場化融資償債來源的前提下,對符合條件的重大項目予以支持,自主決策是否提供融資及具體融資數量并自擔風險。

趙全厚認為,從控制風險角度來看,《通知》反復強調要在把控風險的前提下進行邊際放松,不增加地方政府的隱性債務,否則就會變成“大水漫灌”,這說明在制度設計上并沒有放松對風險管控的要求。但是要想撬動更多的資金,客觀的風險也應該要考慮進去,因為市場化融資本身是存在風險的,這要求金融機構既要積極主動也要自主決策,對項目市場上的現金流進行更加嚴格的認證評估,才能作出金融交易的決定。

責任編輯:宋璟


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